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县改区博弈-凯发k8国际首页登录

  利弊权衡

  对于广大百姓来说,县改区意味着享受的公共服务会更好,尽管这些服务短期内难有根本变化。

  2001年,杭州市下属的萧山市、余杭市撤市设区。十多年后的今天,浙江萧山、余杭依然没有完全融入“大杭州”,医疗、公积金、户口等多个问题至今没能实现“同城同待遇”。

  萧山、余杭撤市设区时,为了继续发挥其体制机制优势,杭州市明确了两区的行政区划、财政体制、管理权限不变,各项政策也维持现状。因此,至今杭州其他六个区被习惯性称为“主城区”,而萧山、余杭则划归在外。

  此外,杭州市发布相关政策时,也往往加上一个括弧——“不包括萧山、余杭”,尽管撤销县级萧山市后,萧山区的行政级别高于县级,为副厅级,享有地级市的经济权限。

  不过,在浙江大学区域城市规划系教授周复多看来,萧山、余杭未能同城化,是因为如果当时89万人的余杭区和123万人的萧山区全部变成杭州同城化待遇,杭州市可能担心负担太重,消化不了。

  谈及长沙市望城县改区时,区域经济专家朱翔在受访时表示,县改区之前,望城只是一个农村县,属于农村地区;县改区之后,望城由一个县域经济单位转化为城区单位,望城的基础设施建设、居民的“待遇”也将纳入整个长沙城进行通盘考虑。长沙市必将把望城纳入城市建设规划,加大对望城的公共服务力度和水平,提升当地老百姓的生活质量。

  需要注意的是,改区之前,望城行政中心距长沙主城区不到5公里,其部分区域实际上已经融入了长沙城区。

  例如,东马社区位于望城与长沙之间,从心理归属来说,当地居民更愿意成为长沙城市居民,但现实是,改区之前,他们只是地地道道的望城县人。

  社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示,大城市发展到一定阶段,越来越受发展空间限制,具有对外扩张的客观要求。“它们必然要突破原有市区的限制对外扩张。特大城市通过区划的调整、名称的改变、上下级政府的权力博弈,实现自身的发展,长远来说利大于弊。”

  全国人大代表、常德市市委书记王群也持这一观点。在按受《民生周刊》记者采访时他表示,城镇化的过程应该分两个方向:一是大城市加城市群,另一方向是中心城市带城镇群。“对于大城市来说,县改区是必然趋势,比如珠三角的广州。”

  “我们认为,地区是实现城镇化的主要载体。发展比较快的地级市,离它近一些的县,可以考虑变成区,为地区的发展留出空隙。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯如此解读。

  国家行政学院经济学教研部主任张占斌:

  县改区要严控

  “县改区要严控,值得改的地方可以改。”国家行政学院经济学教研部主任、城镇化研究中心主任张占斌,就行政区域调整下的县域、市域发展问题,表达了自己的看法。

  他认为,不论“省直管县”,还是“县改区”,都是国家在市场经济和区域经济发展中,特别是城镇化发展中,必要的行政区划调整。

  如何看待本轮县改区浪潮?县改区和省管县两种模式分别在何种情况下最适合开展?在区域发展中,两者下一步将会呈现出怎样的态势? 2月28日,张占斌就上述问题接受了《民生周刊》记者的采访。

  民生周刊:浙江是最早实施财政上省直管县的省份,浙江模式曾被媒体广泛报道,但据我们采访发现,目前浙江在做大中心城市的背景下,县改区的情况明显增多,您如何看待这一现象?

  张占斌:浙江很早就实行了省直管县改革,也可以说是我国省直管县改革的示范地区,主要体现在财政上的“省直管”。市县均衡发展,这是浙江的特色。浙江经济快速发展的原因,有两个方面要重视,一个是草根经济,另一个是省直管县。但浙江的专家自己也讲,浙江没有像江苏那样培育出大城市。除杭州和宁波外,其他城市规模都不大。

  浙江省直管县时间长,城乡之间差距比较小,要素没有过分地向特大城市集聚,资源均衡利用,城乡统筹发展,这是件了不起的事情。让城乡人民共享改革的成果,让改革红利被公平分享,在这样一个起点上发展中心城市,市县的地位会更加平等,市场机制起的作用会更大些。

  然而,任何改革政策都不可能照顾到方方面面,由于浙江推进均衡发展,增长极快的城市相对少一些,这是浙江的一个现实。现在注意中心城市发展,也需要适当调整行政区划,适当整合资源。

  民生周刊:2013年以来,浙江、广东等多地出现县改区潮,这基于什么背景?

  张占斌:国家“十二五”规划明确提出加快城市群发展,中央城镇化工作会议、今年中央农村工作会议都对城市群发展出台了相关政策。城市群的发展需要核心城市,这就是多地县改区的背景。其实,国家在城镇化政策走向上,从“十二五”就开始推动大城市、中心城市发展,因此发达地区县改区的比例更高。

  过去,县改区主要在大城市,尤其是省会城市,因为要把这些核心增长极做大做强。其实,有些城市不需要扩展得太大,如果采用省直管县的方式来发展十年,能够成为很好的中等城市,这样对于城乡发展一体化、新型城镇化建设和产业结构调整、公共服务的发展,会有很大的作用。

  我认为,可以将区位条件比较好、发展基础比较好和有影响力的县,实行省直管县,提高其管理层级,让县拥有更大的权力和更多的发展资源,这有利于国家整体上的均衡发展。

  从长远来看,中小型城市是今后城镇化的重点。我们有很多基础很好的县城,可以发展成为中等城市。如果县都合并到市,市扩大了地盘,县发展的积极性就会被压制。从这个意义上讲,应培育更多的中小型城市,减少大城市的压力。我建议,省直管县的力度可以再大一点,有些地方的改革可以更彻底一点。

  民生周刊:十八届三中全会提出,有条件的地方继续推行省直管县改革。能否请您详细解读一下,什么样的地区是“有条件的地区”?

  张占斌:首先,需要县本身的经济实力比较强,有影响力。

  经济基础决定上层建筑,经济发展到一定程度,迫切需要改革,需要扩权。比如西藏有些小县,只有几千人口,就没有必要。西部地区基本不具备这样的条件,但在中部地区和东部地区可以。

  其次,从战略上讲,种粮大县、棉花大县、蔬菜大县或者养殖大县,国家希望通过它来带动整个产业链的发展,或者保障粮食和农产品供应安全,也可以赋予这种大县一定的权力,进行省直管县。

  最后,从培育更多的中小城市来讲,如果县可以向中小城市发展,基本公共服务和城市建设很好,人们可以找到工作,就不需要往大城市跑;但是,由于管理层级多,管的人多,一些县的公共服务就跟不上。所以,要培育更多的中小城市,就需要拿出一些县进行改革。一个省拿出两三个大县或再多几个由省直管,是完全可以的。

  民生周刊:您如何看待省直管县和县改区之间的关系?对于一个县级城市来说,县改区或省直管县,取决于什么条件?

  张占斌:省直管县和县改区的着眼点不一样。现在县改区是因为有些大城市要发展,整个结构上没有空间,于是把相邻的县变成区。实际上,有些县是不愿意这样的,因为这样一来,县的自主权就降低了,不如原来具有完整性,所以改革后很多地方会有矛盾。比如浙江的湖州和长兴之间,就有这种微妙关系。

  各地情况不太一样,从不同角度看有不同的道理。很多地方在县改区后,对于区或者县本身不一定好,但也不一定有什么大的损失。然而,全市的架构改善了,如产业布局和人口布局,可以在全市范围内调整,资源配置可以在更大范围内调整,这对全市来讲是有好处的。

  有的地方则不愿意施行省直管县。比如广州周边的县(市)很愿意让广州管,不愿意省直管,这是因为广州的经济质量高。广州是广东第一名,所以县的福利也是向第一名靠齐的。然而,这种情况比较特殊,不具普遍性。

  重点规划的大城市,特别是中心城市的周边地区很有发展必要,可以县改区。如果中心城市发展并不好,就没有必要县改区。城市的水平带动不了,就要让县自己去发展。另外,是县改区还是省直管县,需要省区县都有共识。如果共识差距非常大,就需要放一放。

  民生周刊:从全国来看,您认为省直管县下一步的走向是什么,将会以什么样的方式呈现?

  张占斌:河南现在拿出10个县进行改革,从政府、党委、人大、政协到法院,这10个县与市没有关系,全都与省建立联系,这个力度是很大的。浙江财政体制一直都是省管县,在现有基础上,可以拿出几个区位条件好、产业基础好的县,实行完全省直管县。经过一段时间的发展,这些县很可能发展成中心城市、大城市。

  总体上要推进省直管县,但并不是所有地方都要省直管县,要选取具备条件的县。县改区要严控,值得改的地方可以改。除省会外,一个省大约还有三四个大的中心城市就可以了。

  • 责任编辑:寒洛

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